Rahapelien sääntely ja Euroopan unioni

Vuonna 1991 julkaistussa Euroopan komission tutkimuksessa kartoitettiin mahdollisuuksia harmonisoida rahapelien sääntely EU:n sisämarkkinoilla [1], mutta jo seuraavana vuonna silloinen komissio päätti, että rahapelien sääntely on paras toteuttaa kansallisella tasolla [2]. Rahapelien sääntelyä ei ole edelleenkään harmonisoitu Euroopan unionissa. Rahapelaaminen on rajattu ulos nk. palveludirektiivistä 2006/123 ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevasta direktiivistä 2000/31. Lisäksi nk. geoblokkausasetus 2018/302 ei myöskään koske rahapelejä.

Sen sijaan EU on vaikuttanut merkittävästi rahapelisääntelyyn muiden kanavien kautta. Näitä ovat olleet ainakin

1. Euroopan komission aloitteesta tehdyt rikkomusmenettelyt tilanteissa, joissa kansallinen rahapelisääntely ei ole ollut komission näkökulmasta sisämarkkinasääntöjen mukaista
2. Euroopan unionin tuomioistuimeen tuodut oikeustapaukset tilanteissa, joissa esimerkiksi rahapelitoimija on halunnut haastaa sääntelyä sekä
3. erilaiset komission tekemät suositukset, jotka ovat käsitelleet etenkin verkkopelaamisen sääntelyä [3, 4, 5].

Rahapelaaminen on taloudellista toimintaa

Rahapelaaminen kuuluu EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) palveluiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvän artiklan 56 alle. Tämä on varmistettu myös EU:n tuomioistuimen (EUT) päätöksissä: rahapelitarjonta on taloudellista toimintaa. SEUT:n artiklat 49 ja 56 kieltävät muissa jäsenmaissa olevien yritysten epätasa-arvoisen kohtelun koskien joko palvelun tarjoamista tai sijoittamisvapauden rajoittamista. EUT on kuitenkin päätöksissään tunnustanut, että rahapelejä koskevassa lainsäädännössä voi olla huomattaviakin kansallisia eroja moraalisista, uskonnollisista ja kulttuurisista syistä (esim. C-275/92 Schindler, 60).

Kansallisten rahapelitoimijoiden suosiminen ja palveluiden liikkuvuuden rajoittaminen ovat olleet mahdollisia, mikäli nämä on oikeutettu hyväksyttävästi. Tällaisia hyväksyttyjä oikeutuksia ovat olleet mm. yleisen järjestyksen, turvallisuuden ja (kansan)terveyden ylläpitäminen. Hyväksytysti perusteltuna ja edellyttäen että rajoitukset ovat myös suhteellisuusperiaatteen ja syrjimättömyysperiaatteen mukaisia, myös yksinoikeusjärjestelmät ovat voineet olla linjassa EU:n sopimusten kanssa. Mikäli yksinoikeusjärjestelmä on perusteltu esimerkiksi kuluttajansuojalla, kuten Suomessa, on rahapelimarkkina voitu sulkea muilta toimijoilta [6].

Euroopan unionin instituutiot ovat vaikuttaneet rahapelien sääntelyyn vahvasti myös Suomessa. EUT:ssa on ollut käsiteltävänä kaksi maahamme liittyvää oikeustapausta (nk. Läärän tapaus C-124/97 ja Lindmanin tapaus C-42/02). Lisäksi Suomeen vaikuttivat Euroopan komission vuonna 2006 aloittamat rikkomusmenettelyt (Suomen tapaus IP/06/436). Rikkomusmenettely käynnistettiin samalla useaa muutakin jäsenvaltiota kohtaan (ml. Ruotsi, Hollanti ja Saksa). Menettelyjen taustalla oli se, että nämä jäsenvaltiot rajoittivat muista jäsenvaltioista tarjottavaa verkossa tapahtuvaa urheiluvedonlyöntiä. Suomea koskeva rikkomusmenettely suljettiin vasta vuonna 2013. Samalla silloinen komissio ilmoitti, ettei se enää käsittele Suomen yksinoikeusjärjestelmää kilpailun rajoittamisen näkökulmasta.

Vedenjakajavuosi 2017

Vuonna 2017 silloinen Euroopan komissio ilmoitti, ettei se enää käynnistä uusia rikkomusmenettelyjä. Kyseisen komission mukaan rahapelaamiseen liittyviä oikeustapauksia on käsitelty riittävästi EU:n tuomioistuimessa ja että jatkossa nämä oikeustapaukset olisi syytä hoitaa kansallisissa oikeusistuimissa [7].

Nämä päätökset ovat herättäneet vastustusta. Rahapeliteollisuutta edustavat European Gaming and Betting Association (EGBA) sekä Remote Gambling Association (RGA) valittivat asiasta myös EU:n oikeusasiamiehelle. Oikeusasiamies kuitenkin hylkäsi valituksen ja linjasi, että komission päätöksen taustalla olivat selvät perustelut [8, 9].

Vuonna 2018 Euroopan komissio myös lopetti verkkopelaamista käsittelevän asiantuntijaryhmän toiminnan (Expert Group on Online Gambling). Lopettamispäätöksen taustalla oli niin ikään komission päätös vähentää rooliaan rahapelikentällä. Eri jäsenmaiden rahapelien valvonnasta ja sääntelystä vastaavat viranomaiset ovat tiedustelleet EU:n sisämarkkinakomissaarilta mahdollisuutta jatkaa ryhmän toimintaa, sillä etenkin verkkopelaamisen sääntelyssä kaivattaisiin vahvempaa yhteistyötä. Tästä huolimatta komissiolla ei ole ainakaan toistaiseksi ollut halua pyörtää päätöstään. Sen sijaan komissio linjasi, että verkkopelaamiseen liittyvät kysymykset, kuten rahapesun estäminen, kuluttajien suojelu ja verotuskysymykset, sisältyvät komission muiden palveluiden alle [10].

Vuoden 2017 päätösten jälkeen EU on ollut varsin hiljainen rahapelaamisen suhteen. Tätä kirjoitusta varten perehdyimme siihen, ovatko EU:n instituutiot ottaneet enää kantaa rahapelaamiseen vuoden 2017 jälkeen ja jos ovat niin miten. Keräsimme EU:n rahapelilainsäädäntöön tai -kannanottoihin liittyviä päivityksiä ja uutisia rahapeliteollisuuteen ja sen sääntelyyn keskittyvästä VIXIO Gambling Compliance -tietokannasta. Vuosien 2017–2023 välillä Vixion tietokannassa oli yhteensä 62 Euroopan unioniin liittyvää päivitystä.

EU ja sääntelyn ulottuvuudet

Mitä rahapelien sääntelyyn oikeastaan kuuluu ja miten EU on ottanut kantaa eri sääntelyn ulottuvuuksiin vuoden 2017 jälkeen osana komission muuta toimintaa?

Rahapelikentän sääntely koostuu useista ulottuvuuksista. Näitä ovat ainakin

1. haittojen vähentäminen ja ehkäisy
2. rikollisuuden ehkäisy (ml. rahanpesu, ottelumanipulaatio)
3. tietoturvallisuus ja yksityisyys
4. pelituotteiden säännönmukaisuus sekä
5. verotus ja muut maksut [11] ja
6. EU:n tapauksessa myös kilpailuoikeudelliset kysymykset ovat olleet tärkeä osa sääntelyä.

Lähestymistavat näihin eri ulottuvuuksiin ja niiden sääntelyyn vaihtelee merkittävästi sekä kansallisessa sääntelyssä että kansainvälisessä yhteistyössä. Yksi merkittävä syy näille eroille on eri intressien yhteensovittaminen [12]: esimerkiksi rikollisuuden ehkäisy tai pelituotteiden säännönmukaisuus ovat yleensä kaikkien kentän toimijoiden yhteinen etu. Sen sijaan etenkin haittojen vähentämiseen ja ehkäisyyn liittyy vahvasti hyvinkin erilaisia näkemyksiä ja osin myös ideologisia intressejä.

EU:n sisällä sääntelyä vaikeuttaa myös se, että kuluttajansuojelu, terveyden edistäminen ja rahapelaaminen taloudellisena toimintana kuuluvat eri pääosastoille. EU:ssa terveyden- ja kuluttajansuojelu kuuluu Terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston alaisuuteen. Sen sijaan taloudellisena toimintana rahapelaaminen kuuluu sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosastoon.

Lisäksi EU-jäsenmaiden välistä yhteistyötä ja rahapelien sääntelyn harmonisointia ovat estäneet etenkin halu pitää rahapelituotot kansallisissa käsissä ja kanavoida niitä kotimaisen verotuksen piiriin [13]. Eri sääntelyn ulottuvuudet ovat myös vuoden 2017 EU:n agendalla eri tavoin.

Rahapelaaminen ei silti ole edelleenkään EU:n prioriteetti. Rahapelaamista koskevat aloitteet ja toimenpiteet koskevat tyypillisesti laajempaa kenttää, vaikka niillä onkin vaikutus myös rahapelaamiseen. Näitä vaikutuksia käymme läpi Vixio Gambling Compliance -tietokannasta kerätyn aineiston valossa.

Rikollisuuden ehkäisy ja rahanpesu

EU on ottanut kantaa tarkasteluajanjaksolla mm. järjestelmän ulkopuolisen pelaamisen sakottamiseen sekä etenkin rahapelaamiseen liittyvän rahanpesun estämiseen. Kasinoissa toteutettavat rahapelit otettiin EU:ssa alun perin 3. rahanpesudirektiivin 2005/60 soveltamisalaan. Neljäs rahanpesudirektiivi 2015/60 laajensi sääntelyä myös muihin rahapeleihin. Vuonna 2022 Euroopan komission julkaisema raportti [14] rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskeistä otti vahvasti kantaa rahapelaamiseen. Verkkokasinot nähtiin keskeisenä rahanpesun keinona.

Rahanpesun kitkemiseksi on käynnissä huomattavaa kansainvälistä yhteistyötä ja myös EU:n instituutiot ovat ottaneet tässä suurempaa roolia. Intressit rahanpesun saralla ovat pitkälti linjassa sääntelyelinten ja teollisuuden välillä: myös rahapeliteollisuutta edustava etu- ja lobbausjärjestö EGBA on laatinut rahapeliyhtiöille ensimmäiset Euroopan laajuiset toimintaohjeet rahanpesun estämiseksi [15]. Toimintaohjeissa otetaan huomioon myös Euroopan komission päivitetyt rahanpesua koskevat säännökset.

Tietoturvallisuus, yksityisyys ja verkkoympäristöt

EU:n digitaalisia palveluja koskevaa säädöspaketti (nk. Data Security Act, DSA) koskettaa myös rahapelaamista. Paketin tavoitteena on lisätä verkon käyttäjien turvallisuutta, suojella perusoikeuksia ja ylläpitää oikeudenmukaista ja avointa verkkoalustaympäristöä [16].

Vaikka DSA-säädöspaketti koskettaa erityisesti suuria verkkoalustoja, se helpottaa myös rahapelien sääntelyä. DSA esimerkiksi antaa viranomaisille työkaluja pyytää laittomien rahapelimainosten (kuten muunkin lainvastaisen sisällön) poistamista pilvipalveluista ja verkkoalustoilta. DSA:n avulla rahapelejä sääntelevät viranomaiset voivat pyytää myös toisessa EU:n jäsenmaassa olevaa välityspalvelinta poistamaan sisältöä [17].

DSA:n lisäksi Euroopan komissio on työstänyt digitaaliseen tunnistautumiseen liittyvää järjestelmää (nk. eID). Digitaalinen tunnistautuminen on tarkoitus tulla käyttöön kaikille EU-kansalaisille ja yrityksillä eID-lompakoiden kautta [18]. Myös tällä aloitteella on käytännön merkitystä rahapelikentälle. Se lisää pelaajien tietoturvaa ja yksityisyyttä verkon rahapelisivustoilla. Rahapeliteollisuutta edustavan EGBA:n mukaan eID todennäköisesti myös parantaa rahanpesun ja huijaamisen estämistä. Lisäksi se voi auttaa tunnistamaan alaikäisiä ja ”vähentämään pelioperaattoreiden kustannuksia liittyen henkilöllisyyden tunnistamiseen” [19].

Kilpailuoikeudelliset ja verotukseen liittyvät kysymykset

Euroopan komissio on yhä myös ottanut kantaa kilpailuoikeudellisiin kysymyksiin. EUT on lisäksi käsitellyt offshore-pelaamisen verotukseen liittyviä kysymyksiä [20]. Komissio on esimerkiksi selvittänyt, onko eri Euroopan maissa (esim. Saksa, Ranska) kohdeltu entisiä monopolitoimijoita tai johtavassa markkina-asemassa olevia toimijoita eri tavoin kuin muita lisenssijärjestelmään tulleita yhtiöitä.

Italiassa LeoVegas-yhtiö teki Euroopan unionille virallisen valituksen, joka liittyi Italian suhteellisen tiukkaan rahapelien mainontakieltoon. Kantelijan eli LeoVegasin näkökulmasta mainontakielto suosii kilpailuoikeuden vastaisesti yhtiöitä, joilla oli merkittävä markkina-asema ennen mainontakieltoa [21].

Rahapelihaitat?

Rahapelihaittojen ehkäisemisen suhteen Euroopan unioni on ollut hiljainen, etenkin verrattuna muihin sääntelyn ulottuvuuksiin. Tätä kirjoitusta varten läpikäydyssä aineistossa ei ollut yhtään artikkelia, jossa Euroopan unionin toimielimet olisivat puuttuneet rahapelihaittoja käsitteleviin kysymyksiin. Tämä hiljaisuus on jättänyt tilaa muille toimijoille ja myös rahapeliteollisuudelle. Esimerkiksi EGBA on tehnyt aloitteen Euroopan standardisointikomitealle (CEN) ”rahapelihaittojen tunnusmerkkien” standardisoimisesta, jotta ”verkkopelaajien riskikäyttäytymistä voitaisiin tunnistaa” [22].

Myös alun perin ihmisoikeuksia käsittelemään perustetun Euroopan neuvoston alainen Pompidou-ryhmä on laajentanut toimialuettaan vuonna 2021, ja lisännyt agendalleen myös rahapelaamisen [23]. Euroopan neuvosto ei ole EU:n toimielin, vaan itsenäinen hallitustenvälinen järjestö.

EU-sääntelyn (hukatut?) mahdollisuudet

EU on ollut varsin passiivinen rahapeleihin liittyvissä kysymyksissä vuoden 2017 jälkeen. Tämä on johtunut todennäköisesti siitä, ettei rahapelaamista ole nähty prioriteettina, mutta myös jäsenvaltioiden vastustuksesta sääntelyn harmonisointia kohtaan. Tämä passiivisuus todennäköisesti tarkoittaa, ettei Suomen tämänhetkinen järjestelmämuutos ole EU:n kannalta ongelmallinen, etenkään jos se ei herätä kilpailuoikeudellisia kysymyksiä.

Suomeen kaavaillaan markkinaa, jossa Veikkaus toimisi kivijalassa yhä monopolitoimijana, mutta verkossa yhdessä lisensoituna yhtiönä. Vastaavanlaisia järjestelmiä on monissa EU-maissa, mutta näitä ei ole haastettu EU:n puolelta, ellei taustalla ole ollut mahdollisia erityiskohteluun liittyviä kysymyksiä.

Erityisen passiivinen EU on ollut rahapelihaittoihin liittyvissä kysymyksissä. Tämä on ollut ehkä erityisen yllättävää siksi, että haittojen ehkäisy määriteltiin ennen vuotta 2017 yhdeksi tärkeimmiksi oikeutusperusteiksi kilpailun rajoittamiseksi rahapelimarkkinoilla. Nyt kun lähes kaikki EU:n jäsenmaat ovat avanneet verkkopelaamisen lisenssimarkkinoille, haittojen roolin korostaminen on tärkeää muita reittejä.

Haittojen näkymättömyys on myös harmillista, sillä verkkoympäristö aiheuttaa yhä suuremman osan rahapelihaitoista. Yksi syy haittojen näkymättömyyteen EU:n päätöksenteossa on todennäköisesti niiden kuuluminen hallinnollisesti eri pääosastoon. Lisäksi haittojen ehkäisyyn liittyy merkittäviä taloudellisia intressejä: tehokkaasti haittoja ehkäisevä sääntely vähentää tuottoja. Tilanne on erilainen esimerkiksi rikollisuuden ehkäisyn suhteen. Etenkin rahanpesun ja erilaisten huijausten tai ottelumanipulaation ehkäisyssä valtiot tekevät merkittävää ja myös EU:n ulkorajat ylittävää yhteistyötä. Näillä aloilla yhteistyötä tukevat myös kansainväliset järjestelmät ja säännökset sekä yhtenäiset intressit [1].

Euroopan unionilla voi olla mahdollisuus toimia tiennäyttäjänä ja määritellä standardit rahapelien sääntelylle kansanterveys edellä. EU:n kaltaisella ylivaltiollisella toimielimellä on tähän erinomaiset mahdollisuudet, sillä sitä eivät sido samalla tavoin kansallisen lainsäädännön usein yhteensopimattomat periaatteet haittojen ehkäisyn ja tuotto-odotuksien välillä. EU:n aktiivisempi rooli voi johtaa myös EU-tasoisiin rahapelitoimintalisensseihin, mikä voi edesauttaa sisämarkkinoilla tapahtuvan offshore-toiminnan kitkemisessä.

Verkossa tarjottavat pelit ovat rajat ylittäviä ja niiden tehokas sääntely vaatii yhä tiiviimpää yhteistyötä. Sellaista tahoa, joka tätä yhteistyötä johtaa, ei kuitenkaan ole ollut eikä Euroopan unioni ole tätä roolia toistaiseksi halunnut. Haluaakohan tulevaisuudessa?

Lähteet

[1] European Commission: Gambling in the single market. A study of the current legal and market situation. Volume I, Executive summary and pan-European Community market review, June 1991.

[2] Miettinen S & Raitio J: Rahapelilainsäädäntöä koskeva EU-oikeudellinen selvitys. Julkaisussa Rydman E & Tukia J: Rahapelilainsäädäntöä koskeva esiselvitys, s. 84–113. (Liite 33 sivua.) Sisäinen turvallisuus, Sisäministeriön julkaisuja 2019:25. Sisäministeriö, Helsinki 2019.

[3] European Commission: Towards a comprehensive European framework for online gambling. Communication. European Commission, Strasbourg 2012.

[4] European Commission: Recommendation on principles for the protection of consumers and players of online gambling services and for the prevention of minors from gambling online. European Commission, Strasbourg 2014.

[5] European Commission: European standard on reporting in support of supervision of online gambling services. European Commission, Strasbourg 2018.

[6] Marionneau V: Justifications of national gambling policies in France and Finland. Nordic Studies on Alcohol and Drugs 32 (3): 295–309. Helsinki 2015.

[7] European Commission: Commission closes infringement procedures and complaints in the gambling sector. Press release 7.12.2017.

[8] Evens J: EU Ombudsman backs Commission on case closure. Vixio Gambling Compliance 2018. (Pääsy tietokantaan vain kirjautuneille käyttäjille.)

[9] Euroopan oikeusasiamies: Decision of the European Ombudsman in case 425/2017/ANA on the European Commission’s alleged failure to enforce EU law on online gambling services in certain Member States. Emily O’Reilly, European Ombudsman, Strasbourg 2.3.2018.

[10] Sayers H: European Commission rejects expert group return. Vixio Gambling Compliance 2 August 2021. (Pääsy tietokantaan vain kirjautuneille käyttäjille.)

[11] Wardle H, Degenhardt L, Farrell M, Biggar B, Bunn C, Kesaite V, Livingstone C, Marionneau V, Poznyak V, Quan C, Reith G, Rehm J, Rintoul A, Sharma M, Shiffman J, Siste K, Sparrow M, Tran L, Ukhova D, Volberg R, Salifu Yendork J & Saxena S: Lancet Public Health Commission on Gambling. Julkaisematon raportti (korjauskierroksella). The Lancet Public Health 2024.

[12] Sparrow MK, Bazelon C & Jackson C: Can Internet gambling be effectively regulated? Managing the risks. Report prepared for The Brattle Group. Harward Kennedy School, December 2009.

[13] Littler A: Gambling regulation in the European Union: Recent developments. Teoksessa Littler A, Hoekx N, Fijnaut J & Verbeke A-L. (toim.): Shadow of Luxembourg: EU and National Developments in the Regulation of Gambling, s. 15–74. Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, The Netherlands 2011.

[14] European Commission: Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the assessment of the risk of money laundering and terrorist financing affecting the internal market and relating to the cross-border activities. COMN/2022/554 final. Brussels 27.10.2022.

[15] EGBA (European Gaming & Betting Association): GBA published new pan-European anti-money laundering guidelines. EGBA 6.3.2023.

[16] Euroopan komissio: The Digital Services Act package (Digitaalisia palveluja koskeva säädöspaketti). 27.10.2022.

[17] Evens J: EU’s digital crackdown expected to touch online gambling. Vixio Gambling Compliance 4 May 2022.

[18] Euroopan komissio: Komissio ehdottaa turvallista ja luotettavaa eurooppalaista digitaalista identiteettiä. Lehdistötiedote 3.6.2021.

[19] Franklin J: European Commission reveals digital ID plan. Vixio Gambling Compliance 4 June 2021. (Pääsy tietokantaan vain kirjautuneille käyttäjille.)

[20] Tani N: Italian state victorious in European betting terminal case. Vixio Gambling Compliance 3 March 2020. (Pääsy tietokantaan vain kirjautuneille käyttäjille.)

[21] Altaner D: LeoVegas challenges Italian ad ban as EU raises the bar. Vixio Gambling Compliance 12 October 2018. (Pääsy tietokantaan vain kirjautuneille käyttäjille.)

[22] European Gaming & Betting Association: Experts in gambling harm prevention unite in support of harm standardisation. EGBA 13 December 2022.

[23] Council of Europe. Strasbourg Cedex, France 2023.

Kuvituskuvat: Pixabay / Pexels, NoName_13, stevepb, Ralphs_Fotos, 2541163, Dusan Cvetanovic.