Suomalaisen rahapelijärjestelmän historiallinen tabu murtumassa

Viimeisen sadan vuoden aikana Suomessa on koettu valtava muutos rahapelaamisen organisoinnissa ja siihen suhtautumisessa: aiemmin syntinä ja rikoksena pidetystä toiminnasta on tullut hyväksytty ja siihen on jopa kannustettu. Silti yksi perusperiaate on säilynyt rahapelipolitiikassamme: yksityistä voitontavoittelua ei ole sallittu, vaan rahapelitoiminnan tuottojen on pitänyt mennä yleishyödyllisiin tarkoituksiin. Nyt online-rahapelien osalta lisenssijärjestelmään siirtyminen myötä yksityinen voitontavoittelu ollaan kuitenkin sallimassa.

Jätän tässä tarkastelun ulkopuolelle yksityisten henkilöiden välisen (laittoman) rahapelaamisen. Näkemyksillä tästä yksityisestä (ja laittomasta) rahapelaamisesta on kuitenkin ollut vaikutusta siihen, miten rahapelaamista on säädelty.

Ruotsin valtakunnan säädökset yksityisestä voitontavoittelusta ja ulkomaille rahapelaamisesta

Ruotsin valtakunnassa oli keskiajalla voimassa rahapelaamisrajoituksia. Ruotsin linnoja ja kartanoita koski omaisuuden kuten aseiden ja hevosen panosasettamiskielto. Myös kaupunkilaeissa oli maininnat uhkapelaamisesta. 1700-luvun Ruotsissa sekä osallistuminen ulkomaisiin arpajaisiin että yksityisten harjoittama rahapelaamisen järjestäminen kiellettiin. Kiinnostavasti Ruotsin valtio alkoi samalla vuosisadalla eurooppalaisen mallin mukaisesti järjestää arpajaisia ”hyväntekeväisiin” tai julkisiin tarkoituksiin. [1]

Tästä alkoi pitkä perinne, joka edelleen näkyy suomalaisessa raha-arpajaislainsäädännössä ja keskustelussa rahapelipolitiikasta. Useat valtiot halusivat jo tuolloin estää alamaisiaan osallistumasta naapurimaidensa arpajaisiin, jotta heidän rahansa eivät hyödyttäisi kilpailevia maita. Lisäksi rahapelien tuottamien osittain kyseenalaisina pidettyjen tuottojen haluttiin hyödyttävän valtiota tai jotain säädyllisenä pidettyä ”hyväntekeväistä” tahoa eikä ketään tai mitään yksityistä tahoa.

Rahapelaaminen ja yksityinen voitontavoittelu 1800-luvulla

Suomi liitettiin Venäjän suuriruhtinaskuntaan 1809, ja silloin jäi voimaan Ruotsin vallan aikainen lainsäädäntö. Kielteinen suhtautuminen rahapelaamiseen sai huipennuksensa vuoden 1889 rikoslaissa, jonka mukaan raha-arpajaisten järjestäminen, ulkomaalaisten arpojen myyminen sekä huoneen pitäminen uhkapelin harjoitusta varten olivat kiellettyjä sakkojen tai korkeintaan vuoden vankeuden uhalla. Yksityinen voitontavoittelu oli siis edelleen tiukasti kiellettyä.

Poikkeuksen ”kieltolakiin” muodostivat tavara-arpajaiset, joita sai järjestää luvanvaraisesti. Tavara-arpajaisista tulikin merkittävä osa suomalaista rahapelikulttuuria, jolla on erittäin vahva kytkös kansakunnan rakentamiseen sekä kansalaisyhteiskunnan syntyyn ja rahoittamiseen. Niiden avulla on tähän päivään saakka rahoitettu erilaista yhdistystoimintaa, lähetystyötä ja rakennushankkeita. [2]

Suomalaisen yksinoikeusjärjestelmän perustaminen 1920–1940-luvuilla

Historiallisesti kiinnostava vertailukohta nykytilanteesta katsottuna on se, että ulkomaisten toimijoiden läsnäolo johti rahapelien kieltolain epäonnistumiseen Suomessa 1920–1930-luvuilla, sillä suomalaisille tarjottiin ulkomaisia veikkauspelejä ja raha-arpajaisia. Halu estää ”rahavuoto” ulkomaille johti kansallisen vaihtoehdon sallimiseen, jolla pyrittiin syrjäyttämään ulkomainen tuonti. Kansallista vaihtoehtoa edustivat ensin raha-arpajaiset ja hevospelit 1920-luvulla, sitten raha-automaattien keskittäminen kotimaisille yhdistyksille ja vuonna 1940 Veikkauksen perustaminen

Tässä tärkeässä roolissa erityisesti Raha-automaattiyhdistyksen (RAY) perustamisen yhteydessä vuonna 1938 oli yksityisten tahojen voitontavoittelun torppaaminen. [3, 4] Vasta itsenäistyneelle Suomelle tarvittiin rahoitusta, koska Suomi haluttiin kansakunnan rakentamisen avulla nostaa yhdeksi länsimaisista sivistysvaltioista.

Suomessa ensimmäinen raha-arpajaislaki säädettiin vasta vuonna 1965. Sitä ennen rahapelaamista säädeltiin asetuksilla. Uudessa arpajaislaissa kirjattiin jo käytössä ollut periaatteellinen kanta, jonka mukaan tulojen hankkiminen ihmisten pelihalua hyväksi käyttäen sallittiin ainoastaan rajoitetussa määrin ja yksinomaan varojen hankkimiseksi hyväntekeväisyyttä varten tai muun aatteellisen toiminnan tukemiseen. [5]

Suomesta tuli Euroopan unionin jäsen vuonna 1995. Tämä asetti kovan paineen Suomen yksinoikeusjärjestelmälle ja yksityisen voitontavoittelun torjunnalle. Pitkäkestoisen EU-paineen jälkeen Suomelle jäi mahdollisuus säilyttää oma rahapeliyksinoikeusjärjestelmänsä, kunhan järjestelmän tavoitteena ovat ennen kaikkea rahapelihaittojen ehkäisy ja vähentäminen eivätkä valtiontaloudelliset tuottosyyt.

Nykypäivään asti suomalaisen rahapelipolitiikan taustalla on ehdottomasti vaikuttanut protektionistinen ja/tai merkantilistinen ajattelu, koska keskeinen tekijä kansallisten vaihtoehtojen luomiselle on ollut ajatus tuonnin syrjäyttämisestä. [3]

2000- ja 2010-luvuilla yksinoikeusjärjestelmää on vahvistettu

Suomessa astui vuonna 2001 voimaan uusi arpajaislaki, jota on tähän päivään mennessä muutettu useita kertoja. Tässäkään arpajaislaissa suhde yksityiseen voitontavoitteluun ei kuitenkaan muuttunut. Suomalaisella rahapelikentällä tapahtui suuri mullistus vuoden 2017 alusta, kun kolme entistä yksinoikeustoimijaa Veikkaus, Rahapeliautomaattiyhdistys ja Fintoto fuusioituivat.

Vähintään yhtä iso ellei vaikutuksiltaan vieläkin tärkeämpi on ollut rahapelaamisen eri muotojen siirtyminen Internetiin. Internet-rahapelaamista ei voi kontrolloida totutuin keinoin, ja suomalaiset ovatkin alkaneet pelata muiden kuin yksinoikeusjärjestelmätoimijan rahapelejä yhä innokkaammin. Näin ollen Suomesta valuu entistä enemmän rahaa sekä Ahvenanmaan PAFille (Ålands Penningautomatförening) että ulkomaisille rahapelitoimijoille.

Kiinnostavasti yksinoikeusjärjestelmän vahvistamisen kanssa samanaikainen prosessi on ollut poliittisen konsensuksen mureneminen yksinoikeusjärjestelmästä ja samalla yksityisen voitontavoittelun hyväksyttävyydestä.

Tärkeässä roolissa tässä on ollut ns. Veikkauskratia-keskustelu, jonka mukaan nykyinen yksinoikeusjärjestelmä ja sen tuottojen käyttäminen yleishyödyllisiin tarkoituksiin mahdollistaa ainakin ”köyhien” ja ”kipeiden” rahapelaajien kyykyttämisen, ”suojatyöpaikat” kuvitellulle eliitille, rahapelihaitoista piittaamattomuuden tuotto-odotusten hyväksi, nykytilanteen ylläpitämisen jatkamisen ja Veikkaus-tuotoilla elävän tehottoman järjestökentän. Näiden näkemysten mukaan yksityinen (pörssi)firmojen voitontavoittelu on toivotumpaa ja hyväksyttävämpää kuin valtionomistus ja tuottojen käyttäminen erityisesti järjestökentän, mutta myös muiden avustuksensaajien tarpeisiin.

Miten yksityinen voitontavoittelu voi olla eettisesti ja sosiaalisesti kestävää?

Uudessa hallitusohjelmassa [6] halutaan siirtää online-rahapelaaminen lisenssijärjestelmään ja myöntää lisenssejä yksityisille firmoille ja kannustettaisiin kansalaisia rahapelaamaan ns. ulkomaille lisenssijärjestelmän suojissa. Näin ollen rikottaisiin yli 300-vuotinen perinne ja annettaisiin yksityisille ja usein ulkomaisille tahoille mahdollisuus hyötyä rahapelaamistuotoista.

Tätä muutosta oikeutetaan kanavointipuheella: suomalaisen säännellyn ja valtiolle tuottoja tuovan rahapelijärjestelmän piiriin halutaan mahdollisimman paljon suomalaisten rahapelaamista, tapahtuipa se sitten missä muodossa tai mille firmalle tahansa.

Miten järjestelmästä voidaan tehdä eettisesti ja sosiaalisesti kestävä, kun muistetaan, että rahapelit eivät ole normaali hyödyke, vaan aiheuttavat monille vakavia terveydellisiä, sosiaalisia ja taloudellisia haittoja? Tiedetään myös, että rahapeliteollisuuden hämärimmillä osilla on yhteyksiä järjestäytyneeseen rikollisuuteen ja rahanpesuun. Yhtiöt voivat myös erilaisin kikoin vältellä ja kiertää veroja.

Keinoja on monia, mutta ne kaikki edellyttävät tiukkaa sääntelyä ja hyvin resursoitua valvovaa viranomaista. Alkuvuodesta 2023 tehdyssä sisäministeriön valtuuttamassa esiselvityshankkeessa [7] esitettiin muun muassa, että jotta yhtiöt voivat kantaa yritysvastuunsa, niiltä pitää edellyttää seuraavia asioita:

• Yhtiöillä on oltava rahapelien toimeenpanon edellyttämä riittävä osaaminen, kokemus ja organisaatio.
• Yhtiöiden on täytettävä vaatimus yleisestä luotettavuudesta ja sopivuudesta rahapelitoiminnan harjoittamiseen (esim. aiempi syyllistyminen vakaviin rikoksiin este lisenssin saamiselle).
• Yhtiöillä on oltava riittävät taloudelliset voimavarat (ei voi olla esim. konkurssissa tai yrityssaneerauksessa).
• Vaatimusten täytyy koskea myös oikeushenkilön (yhtiön) johtoa (toimitusjohtaja, hallituksen jäsenet) sekä merkittäviä osakkeenomistajia.

Lisäksi erittäin tärkeässä roolissa tulee olemaan markkinoinnin, mainonnan ja sponsoroinnin sääntely ja sääntelyn valvonta.

Lähteet

[1] Korpiola M & Sallila J: Uhkapelin oikeudellisilla lähteillä. Teoksessa Rahapelaaminen Suomessa: aiheet ja aineistot, s. 43–65. Toim. Raento P. Gaudeamus, Helsinki 2012.

[2] Lehtonen E-L: Säätyläishuveista kansanhuveiksi, kansanhuveista kansalaishuveiksi: maaseudun yleishyödyllinen huvitoiminta 1800-luvun alusta 1870-luvun loppuun. Suomen historiallinen seura, Helsinki 1994.

[3] Myllymaa A & Matilainen R: Eurooppalaisen rahapelipolitiikan suuri murros vielä edessä? Avauksia. Yhteiskuntapolitiikka 4/2016, s. 469–476.

[4] Matilainen R: Production and consumption of recreational gambling in twentieth-century Finland. Publications of the Faculty of Social Sciences. University of Helsinki, Helsinki 2017.

[5] Arpajaislaki 491/1965.

[6] Hallitusohjelma ”Vahva ja välittävä Suomi”. Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelma 20.6.2023. Valtioneuvoston julkaisuja 2023:58.

[7] Sailas H, Brax T, Matilainen R & Alkio M: Esiselvitys rahapelijärjestelmän vaihtoehdoista. Sisäministeriön julkaisuja 2023:21. Sisäministeriö, Helsinki 2023.